日前公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号文件，以下简称《意见》)，是我国自1994年住房体制改革启动以来，从国务院直接下发的第三个与住房制度改革相关的文件。其核心内容是要"加快建立健全以以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系"，基本确立了住房保障制度的政策框架。它首次明确了廉租房制度在住住房保障体系中的重要地位，并为进一步建立健全城市廉租住房制度、改进和规范经济适用房制度提出了更为具体的指标、要求和计划，还将农农民工和棚户区居民等住房困难群体纳入逐步改善居住条件之列。按此文件，强化政府住房保障的责任，把住房保障视为与义务教育、基本医疗保保障等同的公共服务，由各级政府分担投入并强化管理，使政府对城市住房保障所负的责任由过去的模糊不清变得清晰明确起来。这是中国房地产产政策和住房制度改革的拐点，将对我国今后的房地产市场产生深远影响。《南方日报》特邀专家谈对"住房保障新政"的认识及落实的具体对策。敬请请垂注。

　　住房保障新政的五个亮点

　　□陈　琳

　　《意见》日前正式公布，这是中央政府自启动宏观调控以来针对楼市颁发的第十个最高级别文件，全文围绕"低收入家庭"展开，重申了解决低收入家庭住房问题的重要性，提出要进一步建立健全城市廉租住房制度、改进和规范经济适用房制度，并将农民工和棚户区居民等住房困难群体也纳入逐步改善居住条件之列。不止于此，《意见》还为解决低收入家庭的住房提出了更为具体的指标、要求和计划，这对于构建起一个"以低收入群体"为核心的政策性住房供给体系将起到极大的推动作用。

　　纵观这22条意见，其中最大的亮点在以下五个方面。

　　一、住房保障被定性为政府公共服务的重要职责。《意见》把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，"作为政府公共服务的一项重要职责"。将廉租房、经济适用房等保障性住房，通过正式的文件安排列为公共产品，作为政府义不容辞的职责，这是房地产调控的一大进步。

　　二、廉租房的供应对象扩展到了城市低收入家庭。《意见》将廉租房的供应对象由以往的城市最低收入家庭扩展到了城市低收入家庭，同时还提出了廉租房与经济适用房家庭的无缝连接，这对于那些达不到廉租房的申请条件，但又买不起经济适用房的家庭而言，无疑是一个极大的福音。

　　三、廉租房保障资金由土地出让金净收益的5％提高到10％。与以往政策文件不同，《意见》相对更具有可操作性。为了实现住房保障重点的转变，《意见》明确规定了廉租住房保障资金的两个来源：住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％。比以前出台的《土地出让金管理办法》及国办发［2006］37号文件规定的用于廉租住房保障的基本资金底线是土地出让金净收益的5％，提高了一倍。

　　四、住房保障纳入对城市政府的政绩考核。"城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程"，"有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中"，《意见》中此规定虽在以往的"国八条"、"国十五条"中也能找到相似的影子，但关于问责的规定还是令人耳目一新。

　　五、农民工住房问题进入了政府关注的视野。《意见》要求，各地"十一五"期末，应使农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。通过政府引导，市场运作，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。这一规定对于我们目前正在进行城中村改造方案的制定无疑具有极大的指导意义。（作者系广州大学经济与管理学院教授、房地产研究所所长）

　　应立法界定房地产市场发展模式

　　易宪容

　　保障性住房体系限定在一个小范围内，这种制度设计难保利益平衡

　　《意见》的出发点当然是好的，目的是解决低收入民众的住房，特别是在国内房地产市场价格快速飙升的情况下，对低收入民众来说，无疑是雪中送炭。但是，这种制度设计是整个社会利益均衡的结果吗？对于中国的房地产市场来说，在三个基本的前提条件下(即每一个公民基本居住权利的天赋性、中国社会主义国家的人民性、中国土地的国有性)，它所面对的是中国全体公民。政府的住房政策可以倾向于低收入民众，因为他们进入房地产市场的购买能力最差。但这又有几个问题，比如低收入民众如何界定？在界定清楚的情况下，低收入民众在国民中的覆盖率又有多高？如果像市场经济发达的欧美国家，低收入民众所占的比重不到10％，那么在剩余的90％以上的民众中，中等收入者如何来确定？特别是在目前房地产市场价格居高不下的情况下，这占中国居民绝大多数的中等收入民众的住房如何来解决？如果《意见》设计的保障性住房体系仅限定在一个小范围内，那么这种制度设计的利益是无法达到平衡的。

　　低收入者仅仅限定在城市户籍人口内，难以真正落实制度设计对低收入者的住房保障性

　　假定这种保障性住房制度能够达到利益平衡，但是制度设计的可操作性又如何呢？低收入民众范围多大？什么样的家庭收入才算是低收入？还有，随着中国城市化快速发展，大量小城市的居民涌入中等城市及大城市，大量的农民涌入城市，这些人口算不算在低收入者统计范围内，或仅仅包括现有的城市户籍人口。如果是后者，不仅不能够真正落实制度设计对低收入者居住条件的保障性，而且可能成为一种歧视性制度，成了一种对房地产开发商特别补贴的制度。

　　如果说不是以城市户籍人口来设计低收入民众的保障性住房制度，而是让进入城市的每一个低收入的中国公民都能够分享到相关成果，那么，各城市如何来落实这种保障性住房制度安排？如果低收入民众的比重高，政府有没有能力特别是财力来解决这个问题呢？从国际经验来看，保障性住房做得好的国家和地区有香港及新加坡，为建设起好的保障性住房体系，香港、新加坡都花了半个世纪。如果把进城农民也纳入城市低收入居民住房保障体系，不仅各地方政府无法安排足够财政来支持这个住房保障体系，即使能够安排，这些低收入居民想通过这个体系来解决住房问题也得花很长时间。从这个意义上说，居民的住房福利水平自然降低。

　　应以立法的方式把房地产市场界定为"绝大多数人享有基本居住权并有支付能力进入的市场"

　　对于目前国内房地产市场的问题，应该有大的智慧、大的思路。

　　作为一个社会主义国家、一个土地公有制国家，政府更应以立法的方式把房地产市场界定为"绝大多数人享有基本居住权并有支付能力进入的市场"。因为，这不仅是现代文明社会一般居民的基本要求，也是土地公有制的中国每一个公民的基本权利。这也是与政府所提倡的和谐社会及民生政府相一致的。因此，政府应把和谐社会及民生政府的基本理念、把土地的公有制及居民基本居住权利固定在房地产市场的未来发展的宗旨与法律制度中。

　　为了使每一个居民都有基本的居住保障，得制定中国的《住宅法》，并在此基础上建立适应中国的住房保障体系。在这个住房保障体系中，首先要让那些丧失生活能力的老人、病人、残疾人有基本的住房保障，这种住房保障就是廉租屋。在发达的市场体系下，这部分所占的比重不会超过6％，我国大约在10％以内，这样，有限的廉租屋才能保护上述弱势民众基本的住房权利，政府也有能力来做好这件事。