20％左右的中高收入者可以完全通过商品房市场自己解决住房问题。这个中高收入者的商品房市场的商品既可是投资品，也可以是消费品。但住房的两栖性只能限定在这个市场的范围之内。其余70％居民的住房，同样也得通过市场来解决，但要在政府帮助下进入房地产市场。而且这个房地产市场只能是住房消费市场。

　　为了让中国绝大多数民众都有支付能力进入房地产市场，就得遏制过高的房价。把房价降下来的正常途径有：通过人口普查、土地普查、住房普查，在此基础上设计规划出合理的房地产市场发展的短、中、长期方案，做好土地基本规划。然后利用信贷、利率等工具把住房投资限定在20％完全商品房的范围内，其他80％的房地产市场则定位为消费品市场，再利用物业税、住房政策(比如每家只准购买一套住房)，房价自然下来。在这种情况下，经济适用房、限价房就不必要了。而政府一旦确定房地产市场未来发展大思路，并用法律形式把这个房地产发展模式确定下来，中国的房地产市场就能持续稳定发展。（作者系中国社会科学院金融研究所研究员）

　　政府社会保障职能的理性回归

　　□张健铭

　　《意见》的出台，距1998年国务院直接下发有关住房制度改革文件已经将近十年的时间。如果说1998年的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发［1998］23号文件)是我国近十年来房地产市场化改革政策引擎的话，那么可以预见，此次的《意见》无疑成为未来若干年内，指导政府在进一步深化房地产市场改革的同时加强住房社会保障职能的纲领性文件。它重新审视了政府的职能边界，是政府在社会保障职能领域的理性回归。

　　只有同时构建好住房保障体系，培育呵护好商品房市场，才能保证住房制度改革朝着既定目标走下去

　　总结1994年以来国务院直接下发的有关住房制度改革的三个文件，我们可以清晰地看到从改革到深化改革，再到回归纠偏的政策脉络。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出要建立与我国社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，由此启动了我国住房体制改革；1998年"23号文"的政策主旋律是"市场化"；而今年的"24号文"则通篇站在民生的高度，充分强调政府在住房领域的公共服务与社会保障职能。

　　这样的政策路径有着历史的必然，也符合我国渐进式改革的一贯特征。1998年房地产业市场化改革以来，通过将近十年的市场化培育与发展，我国的房地产业发展迅猛，逐步成为我国重要的支柱产业，广大居民的住房条件也得到极大的改善。但是与此同时也暴露出诸多问题，特别是房价高企，使得很多中低收入家庭被挤进商品房市场的旋涡而无力改善居住条件，这一问题已经逐步成为影响我国社会和谐发展的严重的社会矛盾。究其原因，这里面除了我国商品房市场发育还没有完全成熟以外，更重要的是政府住房保障职能的缺失。

　　正是由于政府在住房保障方面发力不足，我国保障性的住房建设远远不能满足需要。反思宏观调控，政府也许可以更清晰地看到自己的职责之所在：只有让市场和保障两条腿一样长，只有同时构建好住房保障体系，培育呵护好商品房市场，才能保证住房制度改革朝着既定目标走下去。

　　让地方政府乐于做"减法"是中央政府更应该关注的事情

　　事实上，政府在住房制度改革过程中一直都强调社会保障性住房的建设，过去也一直将经济适用房作为保障性住房建设的重点。1998年的"23号文"确立了"建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系"的住房政策，并且针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这标志着经济适用住房成为我国社会主义市场经济下多层次住房供应体系的主体之一。但是，政策的执行力度远远没有达到文件中所提出的那样，执行层面更是出现了诸多问题，最终结果也就偏离了最初的政策目标。

　　相比之下，"24号文"整篇都强调政府的社会保障职能，政策目标比1998年重点强调市场化而又言社会保障显得更为单一清晰，体现出政府在"退守"房地产市场全面干预范围后的执行决心。除此之外，"24号文"首次明确了要"建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系"。将廉租住房地位提到前所未有的高度，这恐怕更加符合当前政府财力等实际情况，越是符合实际情况的规定落到实际的执行层面，落实的可能性也就越大。

　　"24号文"还只是一个纲领性文件，落实文件还需要各地因地制宜，结合本地实际情况出台相关的实施细则。面对住房保障这样花钱的"减法"，地方政府当然更清楚这没有发展商品房市场、增加GDP、卖地生钱的"加法"好做。所以如何进一步割断地方政府与房地产市场的利益纠葛，如何设计更为有效的绩效考核体系，让地方政府乐于做"减法"，是中央政府更应该关注的事情。我们比期盼"24号文"出台更为期盼的是看到各级政府能够真正做好自己该做的事。（作者单位：北京师范大学房地产研究中心）

　　新政体现优先保障居住权的政策导向

　　丁　宏

　　正如一千个人眼里有一千个哈姆雷特，每个人心中都有自己的住房保障标准，也正是这种不同收入阶层之间住房保障需求差异的客观存在，才导致过去的住房保障政策在不同需求之间疲于应付、摇摆不定。寄希望于用一个普适性政策来满足多元住房保障需求，其结果可想而知。《意见》的出台，无疑是对过去指向不明的保障政策的终结，不仅在于其多元住房保障政策体系思想的确立，更在于其对于优先保障居住权政策导向的肯定。

　　保障居住权应是当前住房保障的核心和基础

　　归根结底，住房保障需求的多元化源于由住房衍生出的权利的多重性。对住房的需求，既包括对最低层次的居住权(使用权)的索取，又包括对较高层次的所有权以及他项权利的要求。同样，广义的住房保障也至少应当包含两个层次：对居住权利的保障和对住房产权的保障。

　　不同国家发展程度、经济实力存在差异，其住房保障所处的层次也不一样。对于中国这样的发展中国家来说，有限的政府财力和不甚完善的金融体系，都无法一步到位地建设起以保障住房产权为核心的住房保障体系，在大多数低收入居民居住需求尚未得到满足的情况下，就开始补助少部分群体的产权保障需求，本身就不符合我国国情，无助于低收入群体福利的提高，不利于住房保障体系的建设。因此，现阶段，我国住房保障体系的建设应当以保障最广大低收入群体的居住权为核心和基础。

　　新的保障体系强调基本需求保障

　　以《意见》为标志，以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，将取代1998年23号文件规定的以经济适用房为核心的住房保障体系建设思路。新政对廉租房建设的强调和经济适用房制度的改良均体现了对基本需求--居住权的保障将成为今后住房保障的重点。

　　一方面，重点建设廉租住房制度，实际上是对之前以保障住房产权为导向的经济适用房制度的纠正。立足于租赁为主的廉租房能够更好地对接低收入群体的基本居住需求，同时，由于不发生产权转移，同样数量的廉租房能够循环使用，保障更多困难群体。另一方面，将经济适用房定义为有限产权住房，其意义不止于明晰经济适用房的属性，更为重要的是，在有限产权制度设计下，经济适用房的保障将更多地倾向于对基本居住权的保护，而较少地涉及对较高层次的保障性需求。回购的政策规定也将实现同廉租房相同的作用，更好地保障基本的住房需求。